В ст. 11 Закона РФ «О недрах» раскрывается понятие лицензии, которая
является документом, оформляющим предоставление недр в пользование. В
данной статье само понятие «лицензия» употребляется в ином значении,
чем в Гражданском кодексе РФ. Статья 49 ГК РФ, раскрывая понятие «пра-
воспособность юридического лица», указывает на то, что отдельными вида-
ми деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое
лицо может заниматься только на основании специального разрешения (ли-
цензии). Таким образом, речь идет о лицензировании видов деятельности,
тогда как в Законе о недрах лицензия удостоверяет право определенного
пользования участком недр..Вместе с тем лицензия на пользование недрами
не исключает обязанность лицензирования некоторых видов деятельности,
которые осуществляются при таком пользовании. Например, маркшейдер-
ская, взрывная деятельность, эксплуатация пожароопасных и взрывоопас-
ных производств, включая эксплуатацию нефтегазодобывающих комплек-
сов, подлежат лицензированию как виды деятельности. В этом случае не-
дропользователь может и не иметь лицензию на их осуществление, а заклю-
чить договор о выполнении этих работ с лицами, имеющими такие лицензии. Однако для осуществления пользования недрами лицо обязано иметь
лицензию на недропользование.
|
|
|
В Законе РФ «О недрах» реализуется подход, в соответствии с которым
объектом лицензирования выступает не какой-то вид деятельности, а пре-
имущественно предоставление конкретного участка недр с точно опреде-
ленными границами в пользование субъектам предпринимательской дея-
тельности. В ст. 11 Закона РФ «О недрах» сказано, что «предоставление недр в
пользование оформляется специальным государственным разрешением в
виде лицензии». Однако далее в ч. ч. 3 и 4 данной статьи раскрываются
иные подходы к определению сущности лицензии. С одной стороны, лицен-
зия является документом, «удостоверяющим право её владельца пользова-
ния участком недр в определенных границах», одновременно с этим лицен-
зия и «удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению».
Дело в том, что в лицензии должны определяться виды работ, которые свя-
заны с данным недропользованием, ведение реестра работ по геологическо-
му изучению возложено на Федеральное агентство недропользования.
Упоминание о лицензии отсутствовало в Основах законодательства
Союза ССР и союзных республик «О недрах» от 09.07.1975 и Кодексе
РСФСР «О недрах». В соответствии с ними предоставление недр в пользо-
вание осуществлялось на основании акта, удостоверяющего горный отвод.
Предоставление недр для геологического изучения, а также для целей, не
связанных с добычей полезных ископаемых, осуществлялось на основе раз-
решений без выдачи акта, удостоверяющего горный отвод. В настоящее
время горноотводный акт является приложением к лицензии, он определяет
только объект недропользования, тогда как лицензия определяет также все
условия недропользования, определяет его пределы.
|
|
|
Лицензия, по сути, является разрешением независимо от формы его
выражения. Документ, удостоверяющий наличие разрешения, также назы-
вается лицензией. Судебная практика в сфере лицензирования видов дея-
тельности не связывала утрату документа с утратой права, что в последую-
щем нашло отражение в законодательстве о лицензировании видов деятель-
ности. В Законе РФ «О недрах» сохранился старый подход. Исходя из опреде-
ления в ст. 11 Закона лицензия предоставляет собой, во-первых, разреше-
ние, во-вторых, определённую совокупность документов, поскольку вклю-
чает установленный формы бланк с Государственным гербом РФ, а также
текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой со-
ставной частью лицензии.
Лицензия удостоверяет право её владельца на пользование участком
недр в определённых границах в соответствии с указанной в ней целью в
течение установленного срока. В лицензии оговариваются все условия
пользования соответствующим участком недр. Вместе с тем в ст. 11 Закона РФ
«О недрах» предусмотрена возможность (но не обязательность) заключения
договора между уполномоченными на то органами государственной власти
и пользователем недр. Договором могут быть конкретизированы зафикси-
рованные в лицензии условия пользования недр с учетом особенностей раз-
работки месторождения, географических и экономических условий региона,
а также решаться иные сопутствующие вопросы, связанные с его освоени-
ем. Такой договор заключается в соответствии с общими требованиями и
принципами гражданского законодательства и является результатом сво-
бодного волеизъявления сторон в отличие от лицензии, которая носит ад-
министративный характер.
68 Licet — разрешать, Licentia — свобода, право
Согласно ст. 9 Закона РФ «О недрах» права и обязанности пользователя
недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на поль-
зование недрами. При этом соглашение не носит самостоятельного характе-
ра, поскольку оно возможно только при наличии лицензии. В ст. 11 Закона РФ
«О недрах» перечисляются виды лицензий, а Положение о порядке лицен-
зирования пользования недрами дает их подробную характеристику.[1] Ука-
занное Положение регулирует не только порядок предоставления и оформ-
ления лицензий, но и комплекс иных вопросов, связанных с принятием ре-
шений, проведением конкурсов и аукционов, учетом участков недр и фор-
мированием их перечней. Следует учитывать, что по этим вопросам суще-
ствует специальное нормативное регулирование, упоминавшееся ранее.
Особенности предоставление лицензий на добычу подземных вод и лечеб-
ных полезных ископаемых регулируются Инструкцией Роскомнедр. [2]
Согласно ст. 16 Закона РФ «О недрах» лицензии выдаются и регистриру-
ются только федеральными органами, тогда как принятие решений о пре-
доставлении участка недр и регулирование порядка выдачи лицензий на
разработку общераспространенных полезных ископаемых и строительства
подземных сооружений местного значения осуществляется субъектами РФ.
Указанное Положение не регулирует предоставление лицензий на сбор
минералогических, палеонтологических и других коллекционных материа-
лов.
2. Виды лицензий определяются видами недропользования. В соответ-
ствии с видами пользования недрами лицензии установленного образца вы-
даются для геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с до-
бычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов.
|
|
|
Лицензия на геологическое изучение недр удостоверяет право ведения
поисков и оценки месторождений полезных ископаемых и объектов, ис-
пользуемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не
связанных с добычей полезных ископаемых. Не требует региональное гео-
логическое изучение: геологическая съемка с общими поисками, инженер-
но-геологические изыскания, региональное создание и ведение мониторинга
природной среды, контроль за режимом подземных вод, а также иные рабо-
ты, проводимые без существенного нарушения целостности недр.
Лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных
ископаемых отдельно не предоставляется, право разведки предусматривает-
ся в лицензии на добычу полезных ископаемых.
Лицензия на геологическое изучение недр дает право изучения только
того вида (или видов) полезного ископаемого, который указан в лицензии, и
не дает ее владельцу приоритетного права на получение лицензии на право
добычи полезных ископаемых.
В случае, если выявленное в процессе поисков и оценки месторождение
полезного ископаемого выходит за границы предоставленного в соответст-
вии с лицензией геологического отвода, то по заявке владельца лицензии и
при отсутствии предоставленной лицензии на соответствующую сопредель-
ную территорию органами, предоставляющими лицензию, участок недр
может быть увеличен таким образом, чтобы в него входило все месторож-
дение.
Владелец лицензии на поисковые работы по мере их проведения может
отказаться от части выделенного геологического отвода с соответствующим
пересчетом платы за право пользования недрами, подав в Агентство недро-
пользования или его территориальное подразделение письменное заявление.
Заявление удовлетворяется с I января следующего года, если оно поступило
не позднее, чем за 3 месяца до его наступления, или с 1 июля текущего года,
если оно поступило в срок до 1 апреля этого года.
|
|
|
Лицензия на добычу полезного ископаемого дает право на разведку и
разработку месторождений, а также на переработку отходов горнодобы-
вающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не
оговаривается в лицензии.
Рассматриваемая лицензия может выдаваться на разработку всего ме-
сторождения полезного ископаемого или его отдельной части. Разработка
одного месторождения полезного ископаемого разными пользователями
недр должна проводиться по согласованной технологической схеме, исклю-
чающей нерациональное использование недр. Координация действий поль-
зователей недр возлагается по их решению на одно из предприятий, кото-
рому другие предприятия доверяют исполнение функций координатора.
Указанное условие фиксируется в лицензиях на право разработки этого ме-
сторождения.
Допускается предоставление лицензии на право добычи полезного ис-
копаемого на участке недр, где действует лицензия на право геологического
изучения недр, после проведения государственной экспертизы геологиче-
ской информации о запасах полезных ископаемых. В этом случае владелец
лицензии на право геологического изучения недр должен быть безотлага-
тельно извещен органами, предоставляющими лицензию, о принимаемом
решении с предоставлением ему возможности подать заявку на получение
лицензии на добычу полезного ископаемого на общих основаниях. В этом
случае владелец лицензии на право геологического изучения недр вправе
получить от владельца лицензии на право добычи полезного ископаемого
компенсацию, связанную с досрочным прекращением действия ранее вы-
данной лицензии.
Допускается одновременное предоставление нескольких лицензий на
право добычи полезных ископаемых по группе близрасположенных место-
рождений одному заявителю, если экономически рентабельной является
только общая разработка указанных месторождений одним предприятием.
Владелец лицензии на право добычи полезных ископаемых имеет пра-
во проводить в пределах предоставленного ему горного отвода работы по
геологическому изучению недр, связанных с проводимой им добычей, без
дополнительной лицензии, но с согласованием условий их проведения с ор-
ганами государственного санитарного, горного надзора и государственного
экологического контроля.
Переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перераба-
тывающих производств может осуществляться по самостоятельной лицен-
зии, предоставляемой владельцу лицензии на право добычи полезных иско-
паемых либо иному юридическому или физическому лицу.
Лицензия на право строительства и эксплуатации подземных сооруже-
ний, не связанных с добычей полезных ископаемых, удостоверяет право
пользования определенными участками недр для подземного хранения неф-
ти, газа, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса
сточных вод и иных нужд.
Лицензия на право образования особо охраняемых объектов, имеющих
научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назна-
чение, удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, гео-
логических заповедников, выделение памятников природы, использование в
научных, лечебно-оздоровительных или коммерческих целях пещер и иных
природных подземных полостей. Предоставление таких лицензий осущест-
вляется после принятия соответствующими органами решений, определяю-
щих статус выделенных участков недр.
Разрешается предоставление совмещенных лицензий, включающих не-
сколько видов пользования недрами (поиски, разведка, добыча полезных
ископаемых). В этом случае добыча может производиться как в процессе
геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.
Лицензия на право добычи полезных ископаемых, а также строительст-
ва и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с их добычей, вы-
дается только на те участки недр, геологическая информация по которым
прошла государственную экспертизу. При предоставлении лицензии на
право пользования недрами одновременно для геологического изучения и
добычи полезных ископаемых пользователи недр могут, согласно лицензии,
начинать добычу до государственной экспертизы геологической информа-
ции. Сроки последующего представления геологической информации на го-
сударственную экспертизу с уточнением условий пользования недрами,
включая платежи, оговариваются в условиях этой лицензии.
Лицензии для добычи подземных вод, а также полезных ископаемых,
отнесенных к категории лечебных, с целью их последующего использова-
ния и для извлечения подземных вод при проведении осушительных, водо-
понизительных и природоохранных мероприятий оформляются в особом
порядке.
Не требуется оформление лицензии на пользование недрами для добы-
чи подземных вод из первого от поверхности водоносного горизонта на тех
участках, где он не является и не может являться источником централизо-
ванного водоснабжения, а используется или может быть использован только
для удовлетворения нужд землевладельцев (землепользователей) в воде хо-
зяйственно-питьевого и (или) технического назначения и если отбор под-
земных вод из него осуществляется с помощью простейших водозаборных
сооружений (копаные и забивные колодцы, малодебитные скважины, кап-
тажи небольших родников). Это относится и к использованию недр для водоснабжения индивидуальных приусадебных участков, небольших фермер-
ских хозяйств, садовых участков и других мелких объектов.
Все условия, связанные с отбором подземных вод при разработке ме-
сторождений твердых полезных ископаемых, нефти и газа, а также при
строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с до-
бычей полезных ископаемых, устанавливаются в лицензии на основной вид
недропользования, т. е. специальная лицензия не требуется.
Пользование недрами для извлечения подземных вод при проведении
осушительных и природоохранных мероприятий, не связанных с другими
видами недропользования, может осуществляться только на основании са-
мостоятельной лицензии.
Допускается выдача одной лицензии на несколько участков недр, экс-
плуатируемых децентрализованными водозаборными сооружениями (оди-
ночными скважинами), принадлежащими одному владельцу.
На добычу питьевых подземных вод для хозяйственно-питьевого водо-
снабжения и минеральных лечебных вод, а также полезных ископаемых,
отнесенных к категории лечебных, не выдаются совмещенные лицензии,
включающие разрешение на пользование недрами для проведения поисков
(поисково-оценочных работ), разведки и добычи подземных вод.
Ст. 11 Закона РФ «О недрах» особо выделяет случаи предоставления недр
в пользование на условиях соглашения о разделе продукции. Подробное ре-
гулирование отношений, возникающих в процессе заключения, исполнения
и прекращения соглашений о разделе продукции, осуществляется Законом
«О соглашениях, о разделе продукции». Вместе с тем соглашение не исклю-
чает необходимость получения лицензии на недропользование и является
основанием для ее предоставления в течение 30 дней с момента его заклю-
чения. Это связано с тем, что недра изъяты из оборота и совершение сделок
по поводу недр не допускается. Соглашение о разделе продукции регулирует порядок и условия недропользования и отношения по поводу произве-
денной продукции. В последнем случае отношения попадают в сферу част-
ных отношений.
3. В лицензии должны содержаться данные о пользователе недр, т. е. в
ней указывается субъект предпринимательской деятельности, получившей
лицензию. В бланк лицензии записываются основные данные, в частности,
официальное название юридического лица, юридический адрес, фамилия,
имя, отчество лица, представляющего данный субъект предприниматель-
ской деятельности. Если лицензия выдаётся индивидуальному предприни-
мателю, то указывается его фамилия, имя, отчество, место жительства, пас-
портные данные. Более подробные данные о субъектах предприниматель-
ской деятельности имеются в материалах, представляемых для получения
лицензии, которые включают заявку и прилагаемые документы, содержа-
щие данные, имеющие значения для получения лицензии, включая сведения
о финансовом состоянии и технологических возможностях пользователя
недр.
В ст. 12 Закона РФ «О недрах» указывается, что лицензия должна со-
держать данные об органах, предоставивших лицензию, и основания пре-
доставления лицензии. Непосредственно в лицензии данные об органах,
предоставивших лицензию, выражаются в сведениях о должностных лицах
(как правило, федерального органа по управлению государственным фон-
дом недр и органа государственной власти субъекта РФ), подписавших ли-
цензию.
Лицензия должна содержать данные о целевом назначении работ, свя-
занных с пользованием недрами, с необходимой расшифровкой. Описание
границ участка, координаты угловых точек, копии топографических планов, разрезов и другое приводятся в приложении к лицензии под определёнными
номерами.
При предоставлении лицензии на пользование недрами устанавливают-
ся предварительные границы горного отвода. После разработки техническо-
го проекта освоения месторождения, получения на него положительного за-
ключения государственной экспертизы, согласования данного проекта с ор-
ганами государственного горного надзора и государственными органами по
охране окружающей среды документы, определяющие уточнённые фаницы
горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых
точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.
В лицензии указываются сроки действия лицензии и сроки начала ра-
бот (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность,
предоставления геологической информации на государственную эксперти-
зу).
Должны отражаться в лицензии и условия, связанные с платежами за
пользование недрами, земельными участками или акваториями. В настоя-
щее время платежи за добычу полезных ископаемых, пользования землей
(кроме аренды), пользования водными объектами (кроме аренды) носят на-
логовый характер, фиксировать их в лицензии не имеет смысла. Отражаться
должны бонусы и ренталс.[3] Возможно отражение и особых налоговых ре-
жимов, например, связанных с разделом продукции, или замена денежных
платежей на поставку продукции.
Лицензия должна включать согласованный уровень добычи минераль-
ного сырья. Уровень добычи минерального сырья определяется исходя из
задач рационального использования минеральных ресурсов и охраны недр.
В лицензии определяется правовой режим добытого минерального сы-
рья, полученной геологической информации и отходов. Эти вопросы обсу-
ждались в теме «Объекты недропользования».
В числе обязанностей пользователя недр является соблюдение утвер-
ждённых в установленном порядке стандартов (норм, правил), регулирую-
щих условия охраны недр, атмосферного воздуха, лесов, вод, а также зданий
и сооружений от вредного влияния работ, вязанных с пользованием недра-
ми, выполнение требований по безопасному ведению работ. На необходи-
мость соблюдения соответствующих условий и требований должно быть
указано в лицензии. На недропользователей распространяются также положения Федерального закона «Об охране окружающей среды».
Ст. 12 Закона РФ «О недрах» предусматривает, что в лицензии необходимо
определить порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консер-
вации горных выработок и рекультивации земель. Предприятия по добыче
полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанных с добычей
полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации по истечении
срока действия лицензии или при досрочном прекращении пользования не-
драми. В этих случаях горные выработки и буровые скважины должны быть
приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья
населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений, а при консер-
вации — также сохранность месторождения, горных выработок и буровых
скважин на всё время консервации. Консервация и ликвидация горных вы-
работок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, осуществ-
ляются за счёт пользователя недр.
В лицензии на право пользования недрами континентального шельфа и
морской исключительной экономической зоны Российской Федерации оговаривается специальный режим ведения работ, который согласовывается с
органами, обеспечивающими охрану Государственной границы Российской
Федерации, органами, регулирующими судоходство, рыбный и иной про-
мысел, экологическую безопасность, и другими органами. В такие лицензии
могут включаться дополнительные требования, не противоречащие законо-
дательству Российской Федерации, относительно предоставления объектов
инфраструктуры (искусственных островов, установок и сооружений) в рай-
оне действия лицензии или прилегающих к нему участков в тех случаях, ко-
гда это необходимо для обеспечения безопасности работ и охраны здоровья
работников, участвующих в работах.
В особых случаях, когда пользование недрами связано с повышенной
опасностью для жизни и здоровья людей, работающих или проживающих в
зоне ведения работ, связанных с пользованием недрами, значительным эко-
логическим риском в процессе пользования недрами, в лицензии преду-
сматриваются два этапа.
На первом этапе в установленный в лицензии срок ее владелец ведет
подготовку проекта использования недр и его согласование с соответст-
вующими органами с целью определения соответствия разработанного про-
екта стандартам (нормам, правилам) по безопасному ведению работ и эко-
логической безопасности. При необходимости производится уточнение гра-
ниц горного отвода и земельного участка.
На втором этапе осуществляется реализация согласованного проекта в
соответствии с условиями лицензии.
Перечень объектов, на которые распространяется особый порядок
пользования недрами, устанавливается совместным решением Агентства
недропользования (Роснедра), органом по безопасному ведению работ в
промышленности и горным надзором (Служба по экологическому, технологическому и атомному надзору) и Министерством природных ресурсов и экологии Рос-
сийской Федерации.
Предусмотренные в лицензии условия могут быть пересмотрены толь-
ко при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, а
также в случаях, установленных законодательством.
4. Существуют некоторые различия при оформлении горных отводов
при-предоставлении для добычи полезных ископаемых ,7 и добычи нефти и
газа,[4] и целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.*73
73 *Инструкция утверждена МПР РФ от 07.02.1998 № 56, Госгортехнадзором РФ от 31.12.97 №58.
[1] Инструкция утверждена Постановлением Госгортехнадзора РФ от ] 1.09.1996 № 35.
Инструкция утверждена Постановлением МПР РФ, Госгортехнадзора РФ Х° 18/24 от 25.03.1999.
При предоставлении в установленном порядке лицензии на пользова-
ние недрами устанавливаются предварительные границы горного отвода.
Его уточненные границы устанавливаются после рассмотрения техническо-
го проекта, прошедшего в установленном порядке согласование, экспертизу
и утверждение. Документы, удостоверяющие уточненные границы горного
отвода, включаются в лицензионные документы в качестве их неотъемле-
мой составной части. Уточненные границы горного отвода устанавливаются
только на ту часть предоставленного в пользование участка недр, геологи-
ческая информация о которой прошла государственную экспертизу.
Границы горного отвода устанавливаются в целях обеспечения рацио-
нального использования и охраны недр, охраны окружающей среды от
вредного влияния горных работ, обеспечения промышленной безопасности
при пользовании недрами, защиты интересов недропользователя и государ-
ства.
При определении границ горного отвода учитываются зоны сдвижения
горных пород, проектные контуры подземного сооружения, границы безо-
пасного ведения горных и взрывных работ. Зоны округов горно-санитарной
охраны, зоны охраны от вредного влияния горных разработок и другие фак-
торы, влияющие на состояние недр, земной поверхности и окружающей
среды в связи с процессом геологического изучения и использования недр.
При захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе
сточных вод границы горного отвода определяются той частью недр, в ко-
торой может быть обеспечена их локализация в строго определенных гра-
ницах.
Не допускается включать в границы горного отвода участки недр, экс-
плуатация подземных сооружений на которых создает угрозу порчи место-
рождения полезных ископаемых или безопасности людей.
Для получения документов, удостоверяющих уточненные границы
горного отвода, пользователь недр представляет проект горного отвода и
следующие приложения: копию лицензии на пользование недрами, включая
приложения к ней . копию заключений государственной экспертизы проекта,
в том числе копия заключения государственной экологической экспертизы.
При несоответствии границ горного отвода границам безопасного ве-
дения горных работ, создающем угрозу безопасности людей, охране недр,
окружающей природной среде, зданиям и сооружениям, границы горного
отвода могут быть изменены. В этом случае оформляются новые уточнен-
ные границы горного отвода.
Добыча полезных ископаемых осуществляется после получения доку-
ментов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода и в пределах
этих границ. Самовольное пользование недрами и самовольная застройка
площадей залегания полезных ископаемых прекращаются без возмещения
затрат, произведенных за время незаконного пользования недрами.
Уточненные границы горного отвода устанавливаются только на ту
часть предоставленного в пользование участка недр, запасы полезного ис-
копаемого которого прошли государственную экспертизу. Если лицензией
на пользование недрами в целях разведки и (или) геологического изучения
недр предусматривается добыча полезных ископаемых, то границы горного
отвода устанавливаются в соответствии с условиями лицензии на пользова-
ние недрами.
Не допускается оставлять за контурами уточненных границ горного от-
вода запасы нефти и газа, предоставленные пользователю недр при лицен-
зировании, а также запасы, разработка которых по технико-экономическим
причинам иным недропользователем нецелесообразна. В отдельных случаях
производится списание этих запасов в установленном порядке, либо они
включаются в границы предоставляемого в пользование участка недр.
