Сложившаяся к началу XVIII в. военно-административная модель региональной политики выглядела неэффективной. Формально она была жесткой: центр проводил свою политику на местах, опираясь на институт воеводы, тогда как самоуправление было свернуто. В то же время многочисленность воевод разного статуса, плохо выстроенные отношения между ними и отсутствие должного контроля за их деятельностью резко снижали эффект от такого управления. Система допускала тотальную асимметрию, поскольку власть воевод была неодинаковой в зависимости от города, в котором он сидел, и личности самого воеводы. Не было общих правил регионального управления и регламента. Центр руководил деятельностью воевод посредством наказов, которые при этом давали им большую самостоятельность.
Петр I выступил в роли реформатора региональной политики, создавшего принципиально новый баланс отношений между центром и регионами и принципиально новую управленческую систему. Главными вопросами, определенными при Петре и на всю перспективу XVIII—XIX вв., стали:
— создание регулярного административно-территориального деления .
— создание в регионе подконтрольной центру администрации .
— отделение судебных структур от административных с попыткой сделать их частично самоуправляющимися (т.е. с выборами их представителей на местах) .
— отделение регионального самоуправления от централизованного управления регионами по вертикали (сначала в форме городского самоуправления).
Все эти вопросы были актуальны на всем протяжении правления Романовых с начала XVIII по начало XX вв., определяя баланс отношений центр — регионы и направления региональной политики имперской власти.
Одной из первых петровских реформ стало учреждение губерний в 1708 г.Административно-территориальный формат оказался крупномасштабным: огромная территория была поделена лишь на восемь губерний. Учреждение губернийявилось важнейшим первым шагом при создании в России системы регулярного АТД.
Во-первых, возникший институт губернатора как назначаемого из центра управляющего губернией означал консолидацию региональной власти в одних руках (и, соответственно, большую персонификацию региональной власти, что определило еще одну важную российскую тенденцию). Эффективность управления по вертикали возросла многократно по сравнению с рыхлой и плохо регламентированной системой воеводских правлений. Одновременно стали терять смысл приказы. Поэтому введение губерний практически совпало с ликвидацией приказов. Дольше других сохранялся Сибирский приказ, поскольку государство придавало развитию Сибири и контролю за этим процессом особое значение.
Во-вторых, не следует считать институт губернатора простым инструментом имперской централизации. Российские власти понимали необходимость сбалансированной системы в отношениях центра с регионами. Поэтому, будучи по определению институтом централизованного управления, институт губернатора был наделен важнейшей для регионов функцией — ответственностью за региональное развитие.
В-третьих, была сохранена асимметрия, предполагающая использование более жесткой военно-административной модели для политически наиболее важных и потенциально нестабильных регионов. Если в большинстве губерний были назначены просто губернаторы, то в Петербурге и Азове это были генерал-губернаторы, выполнявшие функции военного управления.
В России появляется не просто институт губернатора, но институт региональной администрации, подотчетной центру и одновременно ответственной за региональное развитие. В компетенции этого института находится текущее управление с использованием царских наказов, суд, военное дело, финансовые вопросы (сбор податей) и др. Формируется и совершенствуется общепринятая структура региональной администрации.
Для создания еще более сбалансированной ситуации и движения по пути децентрализации петровская модель предполагала развитие самоуправления в виде выборных лиц и органов дворянской региональной элиты, что в условиях того времени может с оговорками приравниваться к региональному самоуправлению. Начинается очень сложный многолетний процесс, когда государство то допускает такое самоуправление на местах, то частично его свертывает.
Главным институтом регионального самоуправления становится участие региональной элиты в работе судебной власти и администрации, прежде всего — через своих выборных представителей. В петровской модели для этого создавались институты ландратов, ландрихтеров и земских комиссаров.
После введения губерний Петр I предпринимает новые попытки усиления регионального самоуправления, видя в этом залог более эффективного развития страны и укрепления взаимоотношений с дворянскими региональными элитами. Начинаются неуверенные и непоследовательные эксперименты государства в сфере самоуправления. Лучше всего оно развивается на самых нижних уровнях административно-территориальной системы (в уездах), а вот в губерниях продвигается тяжело. С одной стороны, имперский центр никогда не был уверен в целесообразности самоуправления на уровне ATE первого порядка. С другой стороны, консолидация региональных интересов, в отличие от локальных, выглядела слабой.
Во-первых, на уровне региональной администрации институт губернатора был сбалансирован институтом ландратов — выборных губернаторских советников из числа местных дворян, составлявших коллегию (институт ландратов вводится с 1713 г.). Чуть позже для ландратов была найдена удобная территориальная форма их работы. Губернии были очень крупными, и для повышения эффективности управления их решили разделить на доли. Ландраты с 1715—1716 гг. стали начальниками долей.
Институт ландратов можно считать новой важнейшей попыткой создания регионального самоуправления. Это был выборный институт (разумеется, выбирали только дворяне) с некоторой независимостью от губернатора. Однако, проработав всего несколько лет, институт ландратов был ликвидирован. По сути, на его месте был воссоздан институт назначаемых центром воевод: они стали управлять провинциями, на которые было решено поделить губернии. Вместо самоуправления на втором уровне АТД (прежние доли) появилось централизованное управление (через губернии и входящие в их состав провинции).
Во-вторых, в губерниях был создан институт судебной (и частично административной) власти, также развивающийся на началах выборного дворянского самоуправления, — ландрихтеры (институт появился в 1719 г. одновременно с отменой ландратов и в качестве некоторой компенсации региональной элите). Ландрихтеры занимались судом на местах, межеванием, а также замещали губернатора в его отсутствие и исполняли его поручения. Однако институт ландрихтеров тоже оказался недолговечным. Уже в 1722 г. провинциальный суд, которым руководил обер-ландрихтер, был передан воеводе.
В-третьих, государство формирует локальный уровень самоуправления, который оказывается наиболее востребованным и относительно устойчивым. На местах создается институт земских комиссаров, которых выбирают дворяне. В компетенцию земских комиссаров входят местный правопорядок и налоговые вопросы (подушная подать и связанная с этим перепись крестьян), т.е. на нижнем уровне происходит объединение финансовой и полицейской администрации. Земские комиссары выполняют свои управленческие задачи в рамках небольших округов (дистриктов) — ATE третьего уровня, на которые с 1719 г. делятся провинции.
В 1719 г. появляетсясистема двухуровневого централизованного управления: губернатор в губернии, воевода в провинции. Новая двухуровневая система имела компромиссный характер и была несовершенной. Центр напрямую управлял и губернаторами, и воеводами. Отношения губернаторов и воевод могли быть конфликтными в связи с отсутствием субординации и неясным разграничением полномочий.
Отдельного внимания заслуживает тема развития в России городского самоуправления. На уровне городов самоуправление должно было развиваться быстрее, поскольку в компактных, экономически сильных сообществах существовала реальная, осознанная потребность. Вдохновлял и европейский опыт, который активно перенимал царь Петр I. Поэтому в городах в рамках петровской модели региональной политики появляются сначала земские избы, а потом на европейский манер — магистраты. Институт централизованного управления в лице городового воеводы был к тому времени ослаблен, а после введения провинций воеводы стали отвечать за всю территорию провинции.
Первая попытка создания городского самоуправления, как и многие замыслы Петра I, оказалась временным экспериментом. С 1720—1724 гг. начинается история нового городского института — магистратов. Во главе магистрата стоял президент, в его состав входили 2—4 бурмистра и 2—8 ратманов. Все эти должности были выборными: избирали первостатейные горожане. В компетенцию магистратов входил широкий круг местных вопросов — гражданские и уголовные судебные дела, полиция, городское хозяйство и финансы, развитие купечества и мануфактуры. Главный замысел центральной власти состоял в том, что магистраты будут активно заниматься развитием своих городов (как губернаторы и воеводы обязаны были делать это в губерниях и провинциях). Поэтому торговлю и промышленность обозначили в качестве важнейших вопросов магистратской компетенции.
Создавая магистраты, центр обязательно сохранял за собой функцию общей координации самоуправления. Политическую нишу прежней московской Ратуши в 1720 г. занял созданный в новой столице, Петербурге[5], Главный магистрат. Его задачами были: создание местных магистратов, их снабжение уставами и инструкциями, руководство выборами, надзор за выполнением магистратами административно-полицейских и судебных функций, охрана сословных привилегий горожан, защита купцов и ремесленников от обид и притеснений, содействие развитию городских ремесел и торговли, высшая апелляционная инстанция на судебные решения магистратов. Члены Главного магистрата назначались царем.
Таким образом, при Петре I был создан принципиально новый баланс отношений центр — регионы в связи с учреждением новых политических институтов.
С одной стороны, обеспечен более высокий уровень централизации через ликвидацию плохо структурированной системы городовых воевод и региональных приказов и ее замену регулярной формой губернского управления. Правда, в централизованном управлении была допущена новая нестабильность в связи с созданием в 1719 г. двухуровневой системы губернии — провинции.
С другой стороны, Петр I активно, хотя и не вполне последовательно содействовал развитию децентрализации и самоуправления региональных элит того времени. Учет региональных интересов был предусмотрен внутри системы централизованного управления (ответственность губернаторов и воевод за региональное развитие). Проводились эксперименты по созданию самоуправленческих элементов в административном управлении и судебной власти (ландраты и ландрихтеры). Наиболее устойчивые тенденции в сторону децентрализации заданы на местном уровне — в округах (земские комиссары) и городах (земские избы, затем магистраты).
На самом деле ситуация в отношениях между центром и регионами была еще сложнее. Описанная выше модель выглядела вполне приемлемой для собственно русского этнического ядра. Но при Петре I Россия начинает официально называться империей. Расширение территории с этого момента становится менее масштабным с количественной точки зрения, но зато приобретает гораздо более конфликтный характер.
Главной тенденцией XVIII—XIX вв. становится расширение Российского государства:
— на запад с присоединением уже не только прежних территорий Киевской Руси, но и Прибалтики, а также собственно польских земель .
— на юг с присоединением полосы степных и горных территорий в Причерноморье, на Кавказе и в Центральной Азии, в Сибири и на Дальнем Востоке.
Имперская модель расширения российской территории означает:
— вступление в острые геополитические конфликты с ведущими центрами силы в Евразии — европейскими державами, Турцией, Китаем и др., что ведет к росту нестабильности в пограничных регионах, которая нередко поддерживается внешними центрами силы .
— новое значительное усложнение этнокультурной структуры в связи с присоединением западно-христианских и мусульманских народов, а также восточных христиан с развитой собственной идентичностью.
Соответственно это ставит перед центром сложнейшую задачу по поддержанию баланса в таком необычайно разнородном государстве с огромным количеством внутренних и внешних конфликтов. Присоединение многих территорий без сохранения за ними той или иной автономии оказывается зачастую невозможным или, при попытках подавления интересов региональных сообществ, ведет к острым конфликтам. Начинаются резкие колебания между мягкими и жесткими сценариями инкорпорации и удержания территорий, что создает в целом перманентную нестабильность в системе.
В этой связи важно отметить, что петровская имперская модель, как и практически любая русская модель региональной политики (а также как практически любая имперская модель), допускала асимметрию территориально-политического устройства. В привилегированном положении оказалась присоединенная в те времена Прибалтика, регион западно-христианской культуры. Формально прибалтийские территории не имели автономии. Но реально центр относился к ним по-особому. Центр делает ставку на формирование здесь лояльной элиты, и с тех пор большую роль в России начинает играть остзейское дворянство. Здесь были сохранены привилегии дворянства и бюргерства, их собственное управление и суд (ландштадт). При русском генерал-губернаторе находились два советника (регирунгсрат) от местных дворян. Региональная элита в лице остзейских дворян собиралась на свои ландтаги, которые избирали на три года дворянский конвент в Лифляндии и дворянский комитет в Эстляндии, формировали состав суда, полиции, прокуратуры. В прибалтийских городах функционировали магистраты, ратуши, сословные суды, и эти города являлись образцом для развития городского самоуправления на основной территории России.
В то же время в случае Украины проводилась иная характерная политика, направленная на ассимиляцию территории и лишение ее автономного статуса. Выборы украинского гетмана, обозначавшие региональную автономию, были запрещены после смерти Скоропадского. Зато с 1722 г. стала функционировать Малороссийская коллегия, напоминающая старый московский приказ, т.е. централизованное учреждение, ведающее вопросами управления определенной нестабильной территорией.
