Форма правового акта — как нормативного, так и правоприменительного — должна быть выражена так, чтобы акт был пригодным для практического применения. В этом назначение формы акта. На выбор формы того или иного нормативного правового акта влияют, конечно, правовые свойства акта. На этом основано деление актов на виды. Существенное значение имеют также содержание акта, его структура, объем предмета регулирования и другие обстоятельства. По форме акта можно судить о его содержании. Если, например, называется положение, то в нашем воображении сразу ассоциируется представление либо об органе (структурном подразделении), либо о сравнительно небольшом комплексе отношений в рамках соответствующей отрасли права. Такая форма, как кодекс, тоже пригодна к определенным условиям правового регулирования.
При рассмотрении форм нормативных правовых актов, используемых в субъектах РФ, стоит задача — показать особенности каждой формы правового акта и определить, какие виды актов та или иная форма опосредует.
|
|
1. КОНСТИТУЦИЯ как форма нормативного правового акта из всех норм имеет, пожалуй, самое ограниченное применение, но находится на вершине системы правовых актов. Конституция — форма только закона, притом Закона Основного и только для государственных образований — Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации (ст. 66 Конституции РФ). На основе и после принятия Конституции РФ республики в составе Российской Федерации приняли свои конституции, большинство республик в 1994 г., некоторые — в последующие два года. Как форма Основного Закона государственного образования Конституция согласно сложившейся многолетней практике советского и постсоветского законодательства закрепляет именно основы социального и государственного устройства, организации государственной власти. Да и мировой опыт конституционного законодательства придерживается в основном этого правила.
В числе нормативных правовых актов следует назвать и такую давнюю традиционную форму, как «Основы законодательства». В СССР практически в каждой отрасли права действовали Основы законодательства — гражданского, уголовного, земельного, водного, об административных правонарушениях и другие только как законы. При этом понятие «Основы» означало, что они были актами не прямого действия, а составляли базу, основу для нормативных актов для прямого действия, как правило, кодексов ГК, УК, КоАП и т.д.
Восприняли ли данную форму закона Российская Федерация и ее субъекты?
Форма оказалась приемлемой, но с существенными оговорками. К настоящему времени приняты «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» 1993 г., Однако нынешние «Основы…» или «Об основах…» являются и законами прямого действия в отношениях с субъектами РФ и в то же время составляют основу, правовую базу для принятия одноименных законов в субъектах РФ. Но в субъектах РФ эти законы принимают уже иную форму, не форму «Основ…».
|
|
Представляется, что для принятия таких правовых актов, то есть «Основ..,» нового типа, достаточно определенная база заложена в ст. 72 Конституции РФ, регулирующей отношения в рамках предмета совместного ведения: на федеральном уровне — Основы, в субъектах РФ законы с использованием иных форм.
2. Устав как форма нормативного правового акта имеет широкое применение. Он неоднороден по своей структуре, поэтому следует разделить все уставы на три группы. В первую группу входят уставы, которые обозначены в Конституции РФ как форма Основного Закона всех других, кроме республик, субъектов РФ (ст. 66). Принятые субъектами РФ уставы как основные законы по своей структуре и содержанию не имеют принципиальных отличий от конституций республик. Отличие — в названии, которое отражает государственно-правовой статус республики, какового не имеют все иные субъекты РФ. Таким образом, уставы данной право вой группы закрепляют статус субъекта РФ и основы его внутренней организации.
Вторая группа уставов, повсеместно используемая в государственных или негосударственных организациях, в начальной стадии своего формирования разрабатывает и представляет на государственную регистрацию устав, определяющий структуру организации, компетенцию и порядок ведения дел, то есть управления. Прошедший государственную регистрацию и, следовательно, приобретший юридическую силу, устав служит для соответствующей организации основным правовым актом в ее деятельности.
Главная особенность уставов этой группы состоит в том, что они не носят государственно-властного характера как уставы субъектов РФ, и обращены на закрепление и регулирование производственной (в широком значении) структуры организации и полномочий по ее внутренней жизни. По своей отраслевой принадлежности устав организации — акт комплексного характера, объединяющий нормы нескольких отраслей права, главным образом, административного и гражданского. Еще одна особенность уставов данной группы заключается в том, что они выступают как форма решения (постановления) учредителя, то есть как форма данного вида акта (решения, постановления).
Третья группа уставов — это уставы, которые можно назвать функциональными, то есть в них регулируются отношения в объеме реализации одной какой-либо функции управления в государственном масштабе. Это уставы о дисциплине (воинские, отраслевые, например, в транспортных отраслях МВД, прокуратуре). В них закреплены меры поощрения и меры дисциплинарной ответственности соответствующего контингента служащих. Эти акты получили название не уставов, а положений.
3. Положение как форма нормативного правового акта, давно установившаяся в практике правового регулирования, находит такое же широкое применение, как и уставы.
Какие виды правовых актов приобретают форму положения? Это указы (на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ), постановления коллегиальных (правительства) и единоначальных (например, губернаторов) органов, в отдельных случаях — распоряжения. Форму положений могут иметь и практически имеют приказы руководителей органов или структурных подразделений.
Все положения как нормативные правовые акты, несмотря на их многочисленность и отраслевое (в системе права) разнообразие, необходимо разделить на две группы: положения органические и положения предметные. Положения органические определяют и регулируют статус органа или его структурного подразделения (положения о министерствах и ведомствах, управлениях, отделах и иных структурных подразделениях аппарата этих органов). На уровне субъектов РФ органические положения принимаются по регулированию статуса отраслевых и функциональных органов (министерств, комитетов и других, а также по регулированию статуса их структурных подразделений). Подобные положения принимаются и на муниципальном уровне — по регулированию статуса муниципальных органов и организаций.
|
|
Органические положения служат правовым актом повседневного руководства им при реализации полномочий органа или структурного подразделения, поэтому при разработке проекта положения необходимо максимально полно отразить полномочия органа (структурного подразделения).
Положения предметные регулируют часть, группу однородных отношений в рамках какой-либо отрасли правового регулирования, например, на федеральном уровне Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описании паспорта гражданина Российской Федерации.
Много положений предметных принимается и в субъектах РФ.
4. Кодекс как форма нормативного правового акта, пожалуй, самая древняя и наиболее распространенная, применявшаяся в Советском государстве и в настоящее время действующая в Российской Федерации, имеет силу закона.
Законодательного закрепления предмета регулирования в форме кодекса нет, поэтому твердых правил при выборе формы регулирования посредством кодекса законодатель не придерживается. В СССР перевозки регулировались, например, в морском и воздушном транспорте, соответственно — Кодексом торгового мореплавания и Воздушным кодексом . в то же время перевозки по железнодорожному транспорту, основному виду транспорта по объему перевозок, речному и автомобильному регулировались соответствующими уставами, которые были не законами, а правительственными актами.
|
|
В Российской Федерации в настоящее время действуют четыре вида кодексов:
1) кодексы позитивного материального права по отраслям — Гражданский кодекс, Семейный кодекс, Земельный кодекс и др. .
2) кодексы об ответственности за правонарушения Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях .
3) кодексы процессуальные, опосредствующие нормы как позитивного материального права, так и нормы об ответственности за правонарушения, — Гражданский процессуальный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс и др. .
4) кодексы, регулирующие весь комплекс вопросов по организации отрасли или сферы государственного управления. Примером может служить действующий Таможенный кодекс РФ.
Какие кодексы могут использовать и применять субъекты РФ?
Исходя из положения ст. 76 Конституции РФ, согласно которой субъекты РФ вправе принимать законы, можно ответить на данный вопрос утвердительно в том смысле, что субъекты РФ вправе использовать кодекс как форму закона, принимаемого по вопросам компетенции субъекта РФ, но с учетом той практики применения кодексов, которая сложилась к настоящему времени.
Кодексы об административных правонарушениях уже приняты некоторыми субъектами РФ
При разработке кодексов следует учесть и некоторые ошибки в их структуре, в частности, стремление охватить весь комплекс вопросов организации и деятельности отрасли или сферы государственного управления, то есть «объять необъятное».
5. Приказ в качестве формы соответствующего правового акта находит применение, когда посредством него вводится в действие нормативный акт, а именно — инструкции, которые приобретают юридическую силу по приказу компетентного органа (должностного лица). Таким образом, приказ действует в одних случаях как вид нормативного правового акта, в других — в качестве формы опосредования иного акта. Приказ как форма акта прини мается единолично руководителем органа (структурного подразделения).
6. Регламент как форма нормативного правового акта регулирует процедурную, процессуальную деятельность государственного органа, а иногда и его структурного подразделения. Регламенты имеют законодательные органы государственной власти — федеральные и субъектов РФ — правительства, некоторые отраслевые и функциональные органы. Другая особенность регламентов, производная от первой, состоит в том, ЧТО он предназначен для «внутреннего потребления», имеет внутриорганизационный масштаб, то есть регулирует отношения только внутри органа, структурного подразделения. Вопросы, обычно включаемые в регламент, определяют порядок открытия заседания, его ведения и окончания, процедуру голосования (открытое, тайное, письменное), а главное — процедуру прохождения (обсуждения и принятия) проектов правовых актов (и не только нормативных).
Регламент утверждается, с точки зрения видов актов, постановлениями соответствующего органа.
7. Реестр занял место среди нормативных правовых актов в последнее время главным образом в связи с реализацией законодательства о государственной службе.
Реестры составляются и по другим вопросам организации государственной деятельности, помимо службы.
Например, составляется Федеральный реестр муниципальных образований в Российской Федерации. Составляются реестры в хозяйственных и других отраслях федерального, регионального и муниципального уровней.
Непременными качествами реестра являются: содержащийся перечень (социальных элементов, предметов, организационных образований и т.д.), нормативность и, естественно, обязательность.
Реестр как форма нормативного правового акта утверждается одним из двух видов правовых актов — указами Президента РФ по вопросам государственной службы (ст. 1 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации») и постановлениями государственной власти субъекта РФ.
8. Договоры и соглашения, как уже говорилось, также стоят в ряду видов нормативных правовых актов, но в то же время они причисляются и к формам актов. Как вид акта договор рассматривается в разрезе источника волеизъявления, участников и места в системе нормативных правовых актов — закон, указ и т.д. В качестве же формы нормативного правового акта договор рассматривается в плане его внутренней структуры, отличающей договор от других форм правовых актов.
Наиболее часто повторяющаяся структура договора включает следующие части: наименование и организационно-правовой статус участников, предмет договора, права и обязанности участников, в том числе сроки и другие детали реализации прав и обязанностей, ответственность участников, указания на срок действия договора, порядок изменения и дополнения текста договора и прекращение его действия.
Договоры — в большинстве своем акты нормативного характера, поэтому заключаются так же, как и акты правоприменительные.
Соглашения, как правило, дополняют договор, заключаются по отдельным, частным вопросам, в рамках общего предмета договора, на что ориентирует и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения…» (ст. 18), например, договоры о разграничении полномочий органов государственной власти федеральных и субъектов РФ дополняют значительным числом соглашений по различным вопросам совместной компетенции — хозяйственным, социальным и др.
Одним словом, в практике правотворческой деятельности субъектов РФ договор и соглашение заняли свое место в ряду форм правовых актов субъектов РФ. Договор (соглашение) как форма правового акта, в отличие от ряда иных форм, не опосредует какого-либо вида правового акта, здесь сливаются в одном организационно-праВОВQМ звене и вид, и форма акта.
9. Правила — еще одна форма нормативного правового акта. Эта форма широко применялась в СССР, особенно в сфере ведомственного регулирования, применяется она и в настоящее время как на федеральном уровне, так и в правотворчестве субъектов РФ. Правила имеют отличительные особенности, которые выделяют их в системе форм нормативных правовых актов.
По своему предмету регулирования правила содержат преимущественно один конкретный, а по своему социально-правовому значению — узкий вопрос, но во всех деталях. Поэтому правила — это законченный, исчерпывающий акт, например, правила договорного движения, правила торговли промышленными товарами или даже отдельными
из них, многочисленные правила бытового обслуживания населения по видам обслуживания и т.д.
Сфера действия данной формы нормативного правового акта переключилась и на область правового регулирования в субъектах РФ, поскольку многие отрасли и сферы государственного управления здесь повторяются. Большое количество правил содержится в транспортных отраслях, сфере бытового обслуживания, в образовании и в социальной сфере.
Следует провести различия между двумя видами правил: одни регулируют отношения внутриорганизационные в органе, предприятии, учреждении (например, правила внутреннего трудового распорядка), другие регулируют отношения государственной или негосударственной организации С населением (например, правила торговли, бытового обслуживания, проезда в городском транспорте, коммунального обслуживания и т.д.). Эти различия сказываются далее и на порядке принятия правил. Первые принимаются органами внутреннего управления (руководитель, трудовой коллектив), вторые, раз они затрагивают сферу прав граждан, должны приниматься тем государственным органом, который располагает полномочиями по государственному управлению, причем полномочиями по регулированию правового статуса граждан.
Такими органами являются, как известно, государственные органы, избранные населением, то есть представительные органы государственной власти, губернаторы, некоторые органы и должностные лица местного самоуправления. В 60-70-х годах ведомственные правила сильно потеснили законы и правительственные акты в регулировании отраслевой деятельности, затрагивающей права и законные интересы населения, что многократно отмечалось в литературе. Сейчас дело пытаются наладить, в частности, введена правовая экспертиза проектов этих нормативных правовых актов юстиции, но до полного воплощения указанного принципа регулирования еще далеко.
Правила должны приниматься, конечно, при наличии правовых оснований, поскольку в системе правовых актов правила — акт подзаконный. В качестве правовых оснований для принятия правил служат правовые акты государственных органов до отраслевых органов включительно. Структура правил содержит все необходимые атрибуты нормативного акта, центральными пунктами являются нормы о правах, обязанностях и ответственности субъектов.
ИНСТРУКЦИЯ как одна из форм нормативных правовых актов так же, как и некоторые иные формы, выступает в двух ипостасях: как вид и как форма правового акта. Если при характеристике этого вида нормативных правовых актов говорить о месте инструкции в соотношении с другими актами, то здесь, рассматривая инструкцию в качестве формы правового акта, следует обратить внимание на ее структуру и целенаправленность.
В этом случае признаками инструкции как формы правового акта следует назвать:
а) возможно более узкий, часто уже неделимый предмет регулирования (например, должностная инструкция, которую надлежит разрабатывать по каждой должности на государственной и иных видах службы) .
б) по масштабам применения инструкции в большинстве своем не выходят за внутриорганизационные пределы, то есть действуют в рамках аппарата органа, в отличие, например, от правил, многие из которых регулируют и отношения публичного характера .
в) инструкции содержат большое количество процессуальных правил о порядке реализации материальных норм, составляющих основу законов или других нормативных правовых актов.
В субъектах РФ принимается немало инструкций, для которых характерны отмеченные особенности этой формы нормативного правового акта.